'Weet jij een goede omgevingsvisie? Ik vind ze zo ‘hoog-over’ en weinig sturend.' Die vraag bevestigde laatst mijn eigen indruk. Ik zag ook veel ruimtelijke structuurvisies met een sausje van nieuwe thema’s. Of toekomstvisies met veel science fiction. Vol identiteitsbeschrijvingen en positionering binnen regio en provincie. Nederland wordt mooi: overal komt meer biodiversiteit, wordt ingespeeld op klimaatverandering, zijn er voldoende woningen…..
Het staat er helaas vaak niet zo concreet dat het helpt bij het handhaven van een zorgplicht. Of richting geeft aan participatie bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De formuleringen lenen zich slecht voor evaluatie. Dat moet anders wil een beleidscyclus van de grond komen en een gemeenteraad kunnen controleren.
Een omgevingsvisie heeft drie onderwerpen (art. 3.2 Ow):
- hoofdlijnen van de kwaliteit van de leefomgeving van de hele gemeente.
- hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het beheer, het gebruik en het behoud ervan.
- hoofdzaken van het integrale beleid voor de fysieke leefomgeving.
Dat zijn 3 vragen aan de gemeenteraad:
ad 1: Wat vindt u van de bestaande situatie en de kwaliteit van de leefomgeving van uw gemeente? Dit is een analyse en een waardeoordeel tegelijk.
ad 2: Waar wilt u heen: wat wilt u behouden en wat moet verbeteren? Hier gaat het om ambities en doelen.
ad 3: Wat gaat u doen en welke opdrachten krijgt het college van u mee? Boter bij de vis dus, voor de gemeenteraad.
Op de achtergrond speelt ‘met het oog op’ duurzame ontwikkeling, bewoonbaarheid van het land en behoud en verbetering van het fysieke leefmilieu. Het resultaat moet een veilige en gezonde leefomgeving met omgevingskwaliteit en inherente natuurwaarden zijn.
Het zijn politieke vragen. De antwoorden sturen de overige kerninstrumenten, zoals programma’s die het beleid verder uitwerken voor thema’s of gebieden en het omgevingsplan dat alle regels bevat. Omgevingsvisie, programma’s en omgevingsplan zijn de lokale vertaling van de doelen van artikel 1.3 Ow: zowel voor beheer, gebruik, ontwikkeling en behoud. Die vertaling moet blijven binnen de regels van rijk en provincie.
Het omgevingsplan bevat de beoordelingsregels voor binnenplanse omgevingsvergunningen, interpretatievraagstukken en handhavingskwesties. Dat is juridische sturing met bindende regels. Het beleid van de omgevingsvisie en programma’s zijn het kader voor omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten of wijzigingen van het omgevingsplan. Dat is sturing met beleid via het motiveringsvereiste en de eisen aan het afwegen van belangen van de Algemene wet bestuursrecht.
In dit systeem is een 'hoog-over’ omgevingsvisie niet voldoende, zeker zolang er nog geen nieuw omgevingsplan is. De kloof naar het concrete initiatief voor een locatie of activiteit is te groot. Toch hoor ik vaak dat men bij gemeenten niet van plan is programma’s te maken. Dat is immers niet verplicht.
Vaak wil de gemeenteraad zelf aan zet blijven. Of zijn ambtenaren bang dat het college zich te veel vastlegt. Er staan immers maatregelen in een programma, die inzicht bieden in de ‘instrumentenmix’ en de bevoegdheden die het college wil inzetten. Of over de feitelijke handelingen die het college wil verrichten. Of over hoe andere partijen aan zet worden gelaten en burgers erbij worden betrokken. Er kan uit worden afgeleid welke regels nodig of overbodig zijn. Misschien wil een college wel liever overeenkomsten sluiten. En het gaat over financiering. Boter bij de vis dus voor het college. Dat is precies de bedoeling van de wetgever.
Een gemeenteraad die zelf aan zet wil blijven, heeft een vertrouwensprobleem. Immers, met goede afspraken doet een gemeenteraad volledig mee bij een programma. Geen commitment willen uitspreken, is funest voor het vertrouwen van de burger in de overheid. Die wil weten wat de gemeente gaat doen. Een van de verbeterdoelen van de Omgevingswet is niet voor niets inzichtelijk en voorspelbaar omgevingsrecht vanuit het perspectief van de gebruiker. Hier is dus een cultuuromslag nodig.
Een programma is bewust beperkt verplicht gesteld. Beleid maken is maatwerk. Maar wie integraal, samenhangend en gebiedsgericht wil werken met een beleidscyclus en een ‘hoog over omgevingsvisie’ heeft, kan niet zonder.
Omgevingsvisies zijn waarschijnlijk zo ‘hoog over’ en programma’s voelen als bedreigend, omdat we in een tijd vol ingewikkelde vraagstukken leven, de burgers zich roeren en de rijksturing te wensen overlaat. Raads- en collegeleden hebben dan veel moed nodig om te zeggen wat ze gaan doen en wat niet. Er hoort een organisatiecultuur bij waarbij doelen niet halen bespreekbaar is en er niet meteen wordt afgerekend: waar oplossingen worden gezocht. Burgers deelgenoot maken van de dilemma’s en de rug recht houden bij moeilijke keuzes, horen daar ook bij.
Een duurzame samenleving, bewoonbaar land en beter leefmilieu is niet simpel, maar we moeten er naar toe. Met of zonder Omgevingswet.
