Enige tijd geleden heb ik ‘geklankbord’ met een raadsfractie. Daarbij kwam o.a. aan de orde dat er erg veel voorstellen bij de gemeenteraad lagen om illegale situaties te legaliseren. De fractieleden hadden daardoor het gevoel dat mensen die zich aan de regels houden en activiteiten netjes aanvragen in hun gemeente slechter af waren dan mensen ‘die maar wat doen’. Kan de gemeenteraad hier wat aan doen? Een interessante vraag.
Handhaving van bestemmingsplannen is een bevoegdheid van B&W (art. 5.1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), die gedetailleerd is uitgewerkt in hoofdstuk 7 Besluit omgevingsrecht (Bor).
Er moet handhavingsbeleid worden vastgesteld gebaseerd op een analyse van de problemen met de naleving van de in de Wabo genoemde wetten . Dit geeft aan wat de prioriteiten zijn van het college, hoe er wordt gehandhaafd , welke strategie er is voor toezicht en sanctionering en wat er is afgesproken met andere bestuursorganen en de politie. De beleidsnota moet bekend worden gemaakt aan de gemeenteraad . Een raadslid kan dit beleid dus opvragen. Zie artikel 7.2 Bor.
B&W moeten verder jaarlijks een uitvoeringsprogramma opstellen. Dit moet eveneens bekend worden gemaakt aan de gemeenteraad. Zie artikel 7.3 Bor.
Verder moet de organisatie zodanig worden ingericht dat een adequate en behoorlijke uitvoering van het handhavingsbeleid en het uitvoeringsprogramma is gewaarborgd: de personeelsformatie moet zijn vastgelegd, er moet een ‘scheiding van petten bij ambtenaren’ worden gehanteerd en werkprocessen moeten zijn beschreven. Volgens die processen moet er gewerkt worden. Zie artikel 7.4 Bor.
Artikel 7.5 Bor regelt dat er voldoende middelen beschikbaar moeten zijn voor het beleid en het programma. Daarover beslist de gemeenteraad in het kader van de begroting. Het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma en de organisatorische beschrijving zijn dus dé documenten voor de gemeenteraad om een verantwoorde keuze hierover te maken.
Er moet ook een geautomatiseerd systeem zijn om de uitvoering van het uitvoeringsprogramma en het halen van de doelen uit het beleid te bewaken (monitoring, art. 7.6). Periodiek moet worden geëvalueerd en gerapporteerd wat ook aan de gemeenteraad bekend moet worden gemaakt.
Dus bij twijfel of er goed en voldoende wordt gehandhaafd, kan een raadslid veel informatie opvragen. Uiteindelijk geeft de gemeenteraad op basis daarvan de doorslag via het ter beschikking stellen van middelen. In incidentele gevallen kan (en moet) de gemeenteraad echter weinig doen.
De legaliserende (postzegel)bestemmingsplannen zijn een gevolg van jurisprudentie. De rechter vindt dat er ‘een beginselplicht tot handhaving’ geldt. Dus moeten er heel goede redenen zijn om niet te handhaven. Gelet op de tijd, energie erin is gestoken en de betekenis van beleid (structuurvisies etc.), regels (bestemmingsplannen, beheersverordeningen) en besluiten (omgevingsvergunningen) is dat logisch. Ook voor de algemene ‘normgevoeligheid’ moet er gehandhaafd worden: niets wat zo snel bekend is als de mogelijkheden om onder regels uit te komen.
Volgens de rechter is handhaving alleen dan niet aan de orde als er concreet zicht is op legalisering, bijvoorbeeld omdat een bestemmingsplan het bouwen en gebruiken toelaat. Bij strijd met een bestemmingsplan eist de rechter voor concreet zicht op legalisering dat een ontwerp bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen de bouw en het gebruik, passen. Daarbij moet wel op voorhand duidelijk zijn dat dit ontwerpbestemmingsplan de eindstreep zal halen en rechtskracht zal verkrijgen (o.a. ABRS14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:71, BR 2015/45). Ook hier komt de gemeenteraad om de hoek kijken, namelijk via het vaststellen van bestemmingsplannen. Als het goed is, liggen die bestemmingsplannen in lijn met eerder door de gemeenteraad vastgestelde structuurvisies. Als dat niet zo is, is sprake van nieuw beleid en moet de gemeenteraad dus alert zijn. Dat geldt vooral als het een legaliseringsplan betreft. Het voorstel van B&W zou namelijk wel eens ingegeven kunnen zijn door de weg van de minste weerstand.
B&W kunnen ook zelf legaliseren, bijvoorbeeld via een omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing voor strijdig gebruik (art. 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo). Voor die vergunningen is een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig, tenzij de gemeenteraad een besluit heeft genomen dat een dergelijke verklaring niet nodig is voor bepaalde categorieën van gevallen. Dus: een gemeenteraad met zorgen over handhaving moet ervoor zorgen dat een verklaring van geen bedenkingen wel nodig is voor legaliseringskwesties.
Tenslotte kunnen B&W legaliseren met de kruimelgevallenregeling van art. 2.12 lid 1onder a sub 2 Wabo. Daarbij is de gemeenteraad niet betrokken. Hier zal de weg van de dialoog en politiek bewandeld moeten worden. Daarbij is het goed te weten, dat besluiten over kruimelgevallen voor het college nooit verplicht zijn. Het gaat om een bevoegdheid en dus per definitie om een keuze van het college.
Handhaving: een mooi thema om in het nieuwe jaar op te pakken!
PS: In het boek Ruimtelijke ordening voor raadsleden en bestuurders wordt handhaving behandeld in hoofdstuk 14.
